疫情宏观分析: 财政逆周期空间多大?

作者:张文朗  邓巧锋 

来源:文话宏观

要 点

无论是受制于当前宏观杠杆率还是政策定向调控的有效性,财政政策相比货币政策发挥的余地可能更大。对今年财政收支及空间的判断,需建立在合理推演疫情进展的基础上。2月18日新增治愈人数首超新增确诊人数,湖北外新增确诊人数已落至两位数,结合当前春运返程情况,预计湖北以外省市或在3月上中旬完全进入正常生产状态,湖北则可能要推迟至4月。

在供给端,疫情主要影响企业复工进展,中小企业生存压力尤其加大,在需求端,疫情对交运、旅游、住宿和餐饮等行业冲击较大。综合来看,预计今年财政收入增速在3-5%的低位,而财政支出则由于刚性项目较多、一般支出压缩空间有限,增速或仍保持在7%左右的水平。收支差距靠存量资金盘活和3%以内的赤字率弥合难度较大,今年赤字率破3%的必要性和时机具备。今年企业减税降费规模或达万亿,除了1季度的增值税翘尾效应2500-3000亿,更多来自社保缴费阶段性的减免,预计规模在5400-6000亿,今年公共财政账户继续大规模减税的概率较低。

而无论赤字率破3%与否,今年准财政将发挥更大作用。自去年8月以来地方政府隐性债务化解更妥善处置,城投再融资压力降低,当前其现金流已有明显改善。今年以来,资管新规过渡期延长,加快加强PPP项目入库和储备管理工作通知发布,政策性金融机构年度贷款和发债规模或适度增加,均有助于发挥准财政作用。预计今年基建增速或在4月及以后发力,全年增速或在8-10%,而重点领域或集中在交运行业,环保、公共卫生基础设施等领域也将迎来更快发展。

正 文

01

  疫情下的政策应对 

1月下旬以来新冠肺炎疫情开始在全国扩散,对交运、旅游、消费以及春节后的复工均带来一定影响。期间国家多部委出台相关政策,其中需要财政和货币政策发挥逆周期调节作用。

从货币政策看,春节后第一周央行加大公开市场投放,保持市场流动性充裕,并在一定程度上稳定了市场信心。同时,央行先后下调逆回购、MLF政策利率10个基点,引导2月长短端LPR报价利率不同幅度下行,实体经济融资成本有望进一步降低。不过总体的流动性宽松并不能完全解决疫情对经济的冲击,结合此前央行在“非典”时期的操作,央行也通过结构性信贷政策以实现定向支持。1月底央行宣布将安排3000亿低成本专项再贷款(财政予以贴息),支持金融机构向疫情防控重点企业提供优惠利率贷款。根据央行官员近期讲话,2月份相关贷款已在有序发放中。

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然而,无论是受制于当前宏观杠杆率还是政策定向调控的有效性,财政政策发挥的余地可能更大。在财政收入方面,可通过缓期或下调特定行业或中小企业的应缴税费,后延或降低企业税费负担;在财政支出方面,可通过拨付资金防控疫情,加大基建支出补齐短板(如交运、公共卫生基础设施、环保)等,尽快恢复社会正常秩序并托底经济。但同时,疫情严重的地区如湖北,受疫情影响严重的行业如交运、旅游、消费等,经济活动的减少会带来财政收入的自动下降,这对财政支出会形成进一步的压力。因此,我们需要在对疫情进展做合理推演的前提下,综合考虑财政的收支与赤字。

02

  疫情进展推演 

近期全国新增新冠肺炎确诊病例呈趋势性下降,2月19日单日新增确诊人数为394人,已低于单日新增治愈人数1779人。而截至2月19日,现有确诊人数已增加到6.2万人,重症病例(不包含危重症)已有近1.19万人,湖北省的治愈率仍较低。

武汉在经过2月9日 -11日的全面排查后,新增确诊病例明显下降,但考虑到武汉外的孝感、黄冈等多地市新冠肺炎感染人数超过千人,且医疗卫生条件相对薄弱,有待全面排查后才能进一步控制疫情。2月16日,湖北省政府发布关于进一步强化新冠肺炎疫情防控的通告,明确了包括全面采取临时交通管制措施、强化居民健康全面排查等要求。

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结合以上信息,预计湖北省在2月底进一步控制疫情(新增确诊人数或落至两位数),但疫情彻底消除或需较长时间,具体要视全面排查后流行病学调查情况,以及重症患者的治疗进展。其他省市在2月19日的新增确诊人数已降至45人、新增治愈人数为570人、现有确诊人数6638人,按此趋势推演则其他省市的疫情或在2月底3月初基本消除。截至2月18日春运结束日,今年春节后的人员返程率(不包括学生)或在35-40%[1],2月下旬返程率或有加速回升。但受异地返程后或设隔离期,开工企业防疫物资和复工申请批复尚需一定时间,物流未完全恢复等因素影响,预计湖北省以外一般企业(不包括疫情防控企业)或在3月上中旬全面复工,此前则为不同行业、不同程度的复产,而湖北省企业全面复工或推迟至4月。

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03

  如何看待积极的财政政策? 

3.1 2019年财政收支回顾

2019年财政收支情况显示(表1),一般公共预算账户中特定国企利润上缴带动非税收入增长较快,但减税降费、贸易摩擦等使得一般公共预算收入低于目标增速。而政府性基金和国有资本经营预算收入则增收减支,若不考虑少量结转金额,两账户调入一般公共预算账户的资金或合计0.85万亿。

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这表明一般公共预算收入保增压力较大而支出偏刚性,刚性主要体现在养老支出、隐性债务处置趋严后财政支出责任增加(如城乡社区支出)、环保扶贫支出等。

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近期财政部部长刘昆在《求是》发表文章《积极的财政政策要大力提质增效》,指出“今后一段时间,财政整体上面临减收增支压力,财政运行仍将处于紧平衡状态。在这种情况下,单纯靠扩大财政支出规模来实施积极的财政政策行不通,必须向内挖潜,坚持优化结构、盘活存量、用好增量,提高政策和资金的指向性、精准性、有效性,确保财政经济运行可持续”。

3.2  2020:财政保收压力增加

2020年财政保收压力仍较大,疫情或为最主要的影响因素,分析疫情对财政收入的影响,可以参考地区和行业(税种)维度:

分地区看疫情的影响

湖北省及部分疫情较严重的地市经济受影响相对大一些。数据显示,湖北省生产总值占全国比重约4.4%(2018年),税收占全国比重约3.2%(2017年,不含上划和转移支付),优势行业主要包括冶金、汽车、纺织和建材[2](油料、化肥、布和汽车产量占全国比重超过8%),近几年光电子、生物医药等新兴行业发展势头较好。此外,广州、深圳、河南的信阳、浙江的温州、安徽的蚌埠、湖南的长沙等地市现有确诊人数在百人以上(截至2月19日),主要是人口集中流入和劳务输出的地区,估计这些地区的疫情防控措施在一定时期内仍相对较严,影响人员流动和经济活动。

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从行业和税种看疫情的影响

疫情对行业的影响体现在供给端和需求端,供给端主要是疫情期间多数行业(非疫情防控和关乎日常生活行业)开工遇阻,需求端主要是交运、旅游、住宿餐饮等体验式服务行业受冲击更大,但另一方面,线上购物、网络游戏、在线教育等行业或迎来发展拐点,医疗器械、医药保健、健身器材等行业也面临阶段性的发展机会。此外年内若出台力度较大的逆周期调控政策,有助抵减经济增长和财政收入增速放缓态势。

2月3日中央政治局会议上指出,“要积极稳定汽车等传统大宗消费,鼓励汽车限购地区适当增加汽车号牌配额,带动汽车及相关产品消费”,2月20日商务部官员表示,商务部将会同相关部门研究出台进一步稳定汽车消费的政策措施,同时鼓励各地根据形势变化,因地制宜出台促进新能源汽车消费、增加传统汽车限购指标和开展汽车以旧换新等举措,促进汽车消费。汽车行业或在疫情后一定程度弥补1季度消费和生产的低迷。此外,今年1月已提前下发7000亿专项债,且投向基建领域占比有8成,加上基建资本金使用有所放松,地方政府隐性债务化解稳妥有序,财政部加快PPP项目入库和储备管理工作等诸多政策推动,今年基建项目投资或在2季度加大加快,这也有助于稳定周期类行业需求。

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财政收入增速放缓,既有前述自动稳定器功能的发挥,也有主动性的税费减免。具体包括如疫情防控相关税费减免(表5),既有减税降费政策的落实(如研发费用税前加计扣除),部分省份减免经营困难的中小企业的相关税费(如房产税、城镇土地使用税等)和房租等。

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财政保收压力多大?

预计一般公共预算收入仍在3-5%左右的低增速,其中税收增速或在2-3%,更多依靠非税收入拉动。

具体推演逻辑为:①税收收入与名义GDP增速相关性较强,无疫情扰动假设下,税收收入与名义经济增速在8%左右;②去年4月实施的增值税减税新政带来1季度减税的翘尾效应,结合去年2、3季度新增增值税减税合计5851亿,预计1季度翘尾规模或近2500-3000亿;减税降费政策执行与巩固,如年度所得税汇算清缴中新增企业研发费用加计扣除等,结合增值税翘尾效应,合计约3000-3500亿;③疫情对供给端的冲击,预计对湖北影响相对较大,回归经济运行常态或需约3个月,对全国的影响或主要在2月单月,湖北年度税收增速或为零增长或小幅负增长,全国税收增速或降至7%,疫情后补产或有助减缓冲击;④疫情对需求端的冲击,主要考虑交运、住宿餐饮、旅游等行业,预计或在2-4月受到冲击,在营业收入或下降50%的假设下,上述行业今年税收或为小幅负增长(约-5%),结合其在全行业税收占比,预计影响税收规模1000-1500亿;⑤今年对疫情防控相关行业的税收支持,预计规模在500亿左右。此外近期部分地方政府推出针对性的扶持小微企业的税费减免等措施,同时不排除今年出台新的小规模减税政策的可能性。

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政府性基金收入通常年度目标较低,完成压力不大。近期商品房成交量寥寥,疫情或带来居民可支配收入增速放缓,若地产市场销售持续冷清,将加重高杠杆的房企现金流断裂风险。当前土地一级市场成交情况同样冷淡,进而影响政府性基金收入的增长。近期多个地方政府出台政策减缓房地产商拿地资金的缴纳压力(附表1)。未来疫情消失的情况下,房地产相关的交易预计会回补,对全年的影响或不会太大。

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今年财政的逆周期调控力度或更多体现在社会保险基金收费领域。近期国务院会议决定,将免予企业一定时期的社保缴费[3],同时表示该政策考虑了社保基金结余等情况,可确保养老金等各项社保待遇按时足额发放。静态测算下(以2019年数据为依据),该举措或带来企业减少缴费5400-6000亿[4]。但2019年三险年度收支结余仅约3130亿,主要与2019年较大幅度减费有关,但2019年社保全部结余为6000亿。这意味着今年社保全国统筹的进度或进一步加快(如实现全国范围内的省级统筹、2020年企业职工基本养老保险的基金中央调剂比例提高到4%),同时可能会动用当期其他社保结余或部分历史结余。

具体推算逻辑如下:①2018年企业职工(含灵活就业人员)的三险规模合计约3.2万亿,预计2019年该规模持平2018年(2019年5月企业职工基本养老保险的企业缴费比例可下调至16%,2020全年社保降费合计4252亿);②据当前职工和企业的缴纳比例规定,计算企业缴纳占比约68%;③据第四次经济普查结果,2018年末全国中小微企业吸纳就业人员2.33亿,占全部企业就业人数的79.4%,推算大型企业和全类型企业吸纳就业总数分别为0.6亿和2.93亿;④据劳动统计年鉴,2017年末机关事业单位和企业职工在职参保基本养老保险人数分别为0.34亿和2.59亿(后者年度新增约600万人),据人社部2018年末城镇在职参保基本养老保险人数为3.01亿,推算2018年末企业职工参保基本养老保险人数约2.65亿;⑤大型企业社保缴纳较为规范,故推算中小微企业职工参保人数约2.04亿,占全类型企业职工参保人数的77%;由于中小微企业收入相对较低,在此我们假设其缴费占比在40-50%区间;⑥根据劳动统计年鉴,2017年末湖北省城镇职工基本养老保险收入占全国比例约4%,由于湖北省内外政策不同,需要分类测算减费影响。

财政存量资金盘活空间不宜高估

根据财库[2018]63号文等文件精神,地方政府需要对长期挂账的地方暂付款进行存量清理和消化,2018年底前形成的存量财政暂付性款项原则上应在2023年底前消化完毕。但由于①历史上的财政暂付款,部分用于垫保工资和政府运转、养老金发放、公益基础设施等,此部分回收的概率较低,被列为财政支出消化的概率更高;②财政同样存在暂存款较大现象,因此存贷双高意味着暂付款收回后并非就可自由使用,同时考虑到各地方政府历史账务梳理费时不一,短期内存量资金盘活的空间不宜高估。

3.2 2020:刚性支出多,尚需结构优化

近两年全国公共财政收支增速成倒挂且扩大态势,其中公共财政预算支出增速保持在8%左右。这意味着大多数财政支出较为刚性,压缩难度较大。

从财政支出结构看,教育、社保和就业、国防和公共安全、城乡事务、农林水事务(含扶贫)、一般公共服务和卫生健康等领域支出占比超过8%,2019年增速也较高。今年作为三大攻坚战的收官之年,环保和扶贫支出或仍有较快增长。

疫情方面,截至2月14日,今年各级财政已安排疫情防控补助资金901.5亿,考虑到目前尚处于疫情攻坚战阶段,各类医疗和防疫物资采购及物流费用、医院搭建或改造、医护人员和一线工作人员补贴、患者救治、科研支出等均需要财政出资。如果按照疫情进展来简单估算,预计财政总体支出或达2000亿。而疫情过后将推动政府更加致力于完善公共卫生基础设施建设以及应急储备物资体系,预计卫生健康领域支出增速或达15%以上(2019年支出1.7万亿,增速10%)。

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未来财政支出改革的方向包括:①以零基预算理念改变部分领域财政支出刚性情况,压一搬、保重点,2019年一般公共服务支出压缩比例近10%,若再压缩10%,大概可降低1500亿的支出;②2018年财政对社会保险基金收入的补贴达1.7万亿,在加速基本养老保险全国统筹的背景下,本可以腾挪公共预算支出空间。但2019年社保三险结余仅有3130亿(2018年为6376亿),在今年社保阶段性减费的背景下,社保资金体制的改革对财政支出空间的节省作用不大,或需要适度加大财政补贴[5];③全面实施预算绩效管理考核,提高财政支出效率。2020年初的财政工作会议指出,严禁采取以拨代支、虚列支出等抬高预算执行进度,未来预算资金被闲置的概率会降低;④更大发挥准财政作用,适当控制财政在城乡社区支出、交通运输等领域的支出规模。

2019年公共财政收支差额达4.85万亿,在考虑其他账户调入0.85万亿,一般赤字2.76万亿的情况下,推算财政通过其他方式挖潜了1.24万亿。但即便今年公共财政收入增速5%,支出增速降至7%,需要补足的收支差额高达5.76万亿。如果财政赤字率为3%、其他账户调入资金1万亿,财政还需挖潜1.56万亿,难度较大。这种背景下财政赤字率突破3%的必要性和时机具备,不排除今年提高赤字率或发行特别国债的可能性。

3.3 准财政将发挥更大作用

而无论赤字率破3%与否,今年准财政将发挥更大作用。自去年8月以来,地方政府隐性债务化解得以更妥善处置,城投再融资压力有所降低。交运、公共设施管理等行业中长期贷款增速也有较稳定回升,近几个月机关团体(城投是重要贡献项)对存款增速的拉动显著提升,显示其现金流情况改善。

今年以来,资管新规过渡期延长,财政部PPP中心发布加快加强PPP项目入库和储备管理工作通知,银保监会官员指出要更好发挥政策性金融的逆周期调节作用,合理增加政策性金融机构2020年人民币贷款和发债规模以加快对一批重大项目建设的信贷投放,均表明了准财政将会发挥更大作用。预计今年基建增速或在4月及以后发力,全年增速或在8-10%,而重点领域或集中在交运行业。

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[1]主要根据交通运输部发布的发送旅客数来计算,返程率为大年初一后旅客发送量/初一前春运旅客发送量*100%。但由于今年学生返校时间不得早于2月底,我们根据2018年的高校师生人数和学生票订购情况,估算师生发送量占比约9-19%。并依据此比例对截至2月18日春运结束日的返程率推算为31-36%。但考虑到可能会有私家车返程、近两年越来越流行的反向春运、企业包车返程等诸多可能,估算截至2月18日,返程率或在35-40%。

[2]http://expocentralchina.mofcom.gov.cn/1800000608_10000081_8.html

[3]2月18日国务院常务会议上,决定将“阶段性减免企业养老、失业、工伤保险单位缴费,除湖北外各省份,从2月到6月可对中小微企业免征上述三项费用,从2月到4月可对大型企业减半征收;湖北省从2月到6月可对各类参保企业实行免征。同时,6月底前,企业可申请缓缴住房公积金”。

[4] 2月20日召开的阶段性减免企业社保费、医保费和缓缴住房公积金发布会上,财政部副部长指出本次出台的减免社保费的政策,预计减负约6000亿元。这与我们测算结果相近。

[5]在2月20日召开的国务院联防联控机制举办的新闻发布会上,财政部副部长表示,“今年我们还将继续加大补助的力度,帮助地方缓解因为阶段性降费对基金造成的收支压力”。

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